扫描二维码加江津法院微信订阅号

扫一扫关注江津法院微信订阅号

扫一扫描关注江津法院微信服务号

扫一扫描关注江津法院微信服务号


当前位置: 审判研究> 案例分析>对同一环境资源违法行为不得给予两次及以上行政处罚

对同一环境资源违法行为不得给予两次及以上行政处罚
发布时间:2018/12/10 14:51:42   作者:罗静     浏览:20345

【案情】

2015年4月,A农业开发有限公司(以下简称A公司)与Y地某村民小组签订《农村土地经营权流转合同》,流转土地83.5亩,用于农林渔业与其他配套项目的生产经营。2016年9月,A公司以建设农业设施用地的名义,在尚未取得相关部门审核同意的情况下,施工建成两栋砖混结构房屋。两栋房屋共占用土地1349平方米,其中一栋房屋距离上游水库约50米,另一栋房屋距离上游水库约100米。距离上游水库约50米的房屋在水库校核洪水位以下区域,属水库管理范围。两栋房屋均位于饮用水源一级保护区内。

2017年4月7日,Y地国土资源和房屋管理局以A公司违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款”之规定,对其作出拆除该违法建(构)筑物,恢复土地原状、并处罚款40470元的行政处罚。

2017年4月11日,Y地水务局以A公司违反了《C市水利工程管理条例》第三十六条第(一)项“在水利工程管理范围内,兴建影响水利工程安全与正常运行的建筑物和其他设施的,由水行政主管部门责令停止违法行为、限期改正,并处五千元以上五万元以下罚款”之规定,对其作出责令立即恢复原状、并处10000元罚款的行政处罚。

2017年6月6日,Y地环境保护局以A公司违反了《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条第一款第(一)项“在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,处十万元以上五十万元以下的罚款”之规定,对其作出罚款200000元的行政处罚。

【分歧】

本案争议焦点为:Y地国土资源和房屋管理局、水务局、环境保护局对A公司所作出的行政处罚是否违反了“一事不再罚”原则。

第一种观点认为,Y地国土资源和房屋管理局、水务局、环境保护局属不同的部门,其依据不同的法律法规对行政相对人作出的行政处罚种类并不完全相同,故其所作的行政处罚并未违反“一事不再罚”原则。

第二种观点认为,行政相对人的违法行为有两个,一个系未经审批用地的行为,一个系未经审批建设房屋的行为。Y地国土资源和房屋管理局作出的行政处罚针对的是未经审批用地的违法行为,Y地水务局和环境保护局作出的行政处罚均是针对的未经审批建设房屋的行为。故国土资源和房屋管理局作出的行政处罚未违反“一事不再罚”原则,而水务局与环境保护局作出的行政处罚违反了“一事不再罚”原则。

第三种观点认为,行政相对人选择在距离水库约50米建设房屋的行为,既触犯了《C市水利工程管理条例》的规定,又触犯了《中华人民共和国水污染防治法》的规定,属典型的法规竞合,应按照法律适用的一般原则,选择其中一种法律规范进行处罚。此外,行政相对人实质上只追求建设房屋的意图,但其本身却存在未经审批用地与未经审批建设房屋两个违法行为,两个违法行为之间具有手段与目的的关系。出于行政处罚效益及比例原则的考虑,宜根据行政相对人触犯的不同法律法规,以选择较重的处罚吸收其余处罚为原则确定适用的法律法规,并按法定程序作出处罚。故Y地国土资源和房屋管理局、水务局、环境保护局作出的行政处罚违反了“一事不再罚”原则。

笔者同意第三种观点。

【评析】

行政处罚是环境资源行政执法的重要方式,其具有效率高、效果好的特点,有利于环境资源的保护。但行政处罚必须依法进行,避免出现重复处罚、过度处罚等违反“一事不再罚”原则的问题。

一、“一事不再罚”原则的含义

“一事不再罚”原则是法律安定性及比例原则的内在要求。法律的安定性追求秩序的稳定性,比例原则要求公权力运行过程中行为手段和目的之间应成比例,不能超过必要的限度。“一事不再罚”原则中“一事”指符合一个行政违法构成要件的行为。“一事”的违法构成必要要件有四,一是相对人有违反行政法律规范的作为或不作为;二是相对人的违法作为或不作为必须具有社会危害性;三是相对人是指达到法定责任年龄、具有受处罚责任能力,实施违法行为的自然人、法人和非法人组织;四是相对人的违法作为或不作为基于过错产生。“不再罚”一般指除非法律有特别规定,相同或者不同的行政主体对同一违法行为只能给予一次行政处罚。

二、本案所涉违法行为的形态

参照刑法罪数形态的划分方法,可将环境行政处罚分为单一性、持续性、连续性、选择性、想象竞合、法规竞合、牵连性等几种常见形态。其中,法规竞合指行为人只实施了一个违法行为,但因法律错综复杂的规定,出现一行为触犯数个法律的状态,但数违法行为之间在构成要件上存在从属、交叉的逻辑关系。而牵连性行政违法行为指以实施某一违法行为为目的,但其手段或结果又构成其他违法行为的情形。牵连性环境行政违法行为中,行为人只追求一个违法意图,但却存在数个符合违法构成要件的违法行为,同时数个违法行为间具有手段与目的或原因与结果的关系。本案中,A公司在距离水库约50米的地方建设房屋的行为,既触犯了《C市水利工程管理条例》的规定,又触犯了《中华人民共和国水污染防治法》的规定,属典型的法规竞合行政违法行为。其次,A公司主观上旨在追求在水库旁建设房屋的意图,但在实施过程中既存在未经审批用地,也存在未经审批建设房屋两个符合违法构成要件的违法行为,两个违法行为之间具有手段与目的的关系。其未经审批用地是手段,未经审批建设房屋是目的,属于典型的牵连性行政违法行为。

三、“一事不再罚”原则在本案中的适用

对法规竞合的环境行政违法行为,应按特别法优于普通法、新法优于旧法的原则,选择相应的法律法规,按照法定程序进行处罚。对牵连性环境行政违法行为,基于数个违法行为间具有手段与目的、原因与结果的关系,出于行政处罚效益及比例原则的考虑,宜根据行政相对人触犯的几个不同法律法规,以选择较重的处罚吸收其余处罚为原则确定所适用法律法规,并按法定程序作出处罚。本案中,A公司在距离水库约50米的地方建设房屋的行为,既属于在水库管理范围内兴建影响水利工程安全与正常运行的建筑物的行为,触犯了《C市水利工程管理条例》的规定,又属于在饮用水水源一级保护区内新建与供水设施和保护水源无关的建设项目的行为,触犯了《中华人民共和国水污染防治法》的规定。A公司在距离水库约100米的地方建设房屋的行为,由于在水库校核洪水位以外,不属于水库管理范围,但其建设位置仍在饮用水源一级保护区内,故该行为虽没有触犯《C市水利工程管理条例》的规定,但触犯了《中华人民共和国水污染防治法》的规定。按照上位法优于下位法的原则,同时考虑处罚的效益,更宜适用《中华人民共和国水污染防治法》的规定对违法行为作出处罚。其次,《中华人民共和国水污染防治法》对未经审批建设房屋的违法行为,除责令停止违法行为外,罚款的处罚幅度为十万元以上五十万元以下;《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例对未经审批用地的违法行为,除责令退还土地、限期拆除或没收建筑物外,可以罚款的额度为非法占用土地每平方米30元以下,即本案所涉违法行为的罚款额度最高为40470元。按照牵连性环境行政违法行为以选择较重的处罚吸收其余处罚的原则,应综合建筑物的价值等情况,适用《中华人民共和国水污染防治法》或者《中华人民共和国土地管理法》的规定对违法行为作出处罚。

 

 

扫一扫即可在手机上浏览
分享:
友情链接